Figura 1
O esquema proposto pelo decreto 76.409/75
José Henrique Souza
Era evidente que algo precisava ser feito. Para muitos analistas da época 3, a industrialização era dependente de máquinas e tecnologias externas e estava freada pelo volume de capital e escala exigidos por vários ramos da indústria de bens de capital.
O Brasil tinha um problema estrutural: a incapacidade da indústria de bens de capital atender a demanda em períodos de crescimento acelerado. A ampliação dessa indústria diminuiria o estrangulamento externo e o vazamento, para o exterior, da dinâmica econômica. Usando melhor a capacidade instalada do setor ou forçando sua complementação, liberar-se-iam divisas para os produtos básicos para os quais não havia condições de internalização.
Nessa busca por um modelo auto-sustentado de crescimento, a variável chave de política industrial passou a ser a orientação do gasto público ao fortalecimento da empresa nacional de bens de capital (TAVARES, 1972 e ERBER e ARAÚJO Jr., 1973). A política de compra do Estado como recurso para “substituir importações de tecnologia” seria uma solução já que a reserva de mercado era ineficaz. O capital estrangeiro havia entrado em grande quantidade no país e a demanda descontínua dificultava o surgimento de novos ramos.
O Estado passou a dar maior atenção ao problema. Elevaram-se as restrições às importações desses bens (BAER et ali, 1973: 893 e TYLER, 1980) e através do II PND e II PBDCT, o Estado articulou um novo ciclo de inversões públicas e privadas em infra-estrutura e bens de produção. Buscava-se uma estratégia industrial e tecnológica para: a) completar a estrutura industrial, b) criar capacidade de exportação de insumos básicos e c); criar capacitação tecnológica - incentivando o ensino e a pesquisa nas universidades, financiando as atividades de P & D privadas e controlando a importação de tecnologia (DAGNINO, 1994; JAGUARIBE, 1987 e MOREIRA, 1993; SUZIGAN 1988).
Nesse cenário, alguns técnicos da FINEP, do MINIPLAN e do BNDES passaram a acreditar que poderia haver um “ganho adicional” com essa nova onda substitutiva. Os estudos e o contato de técnicos da FINEP com membros da academia e do MINIPLAN geraram uma proposta de política de compra do Estado como recurso estratégico.
Podia-se aliar os esforços pela ISI com medidas para capacitar as empresas nacionais de bens de capital. Tal estratégia teria sucesso se essas firmas se dedicassem à capacitação tecnológica ao mesmo tempo que contassem com a demanda e o apoio tecnológico das estatais (ALVES, 1997, ERBER e ARAÚJO Jr., 1973 e SE-CCNAI, 1984c). De certa forma, essa corrente mudava o desenvolvimentismo estatal. Até meados dos anos 70 a política de C&T buscava a autonomia tecnológica no longo prazo e a política industrial buscava o crescimento, no curto prazo, baseada no capital e na tecnologia externas (DAGNINO, 1994).
É provável que a necessidade do Estado responder ao choque externo tenha aumentado a influência dessa pauta junto ao executivo. A FINEP passava por uma etapa de “inserção privilegiada” no MINIPLAN (KLEIN e DELGADO, 1987 apud GUIMARÃES, 1994). Também havia um executivo otimista e nacionalista para o qual estavam claros o papel estratégico e as deficiências do segmento nacional de bens de capital (ERBER, 1979 In SAYAD, 1979 e VILLELA, 1980).
Uma política de compra das estatais poderia reduzir as importações e o atraso tecnológico da indústria de bens de capital e incentivar as firmas de engenharia consultiva. Esse erra um “ganho adicional” que os técnicos da FINEP buscavam (ALVES, 1993 e 1997).
Em 1973 a FINEP realizou uma pesquisa (ERBER, 1973 a e b) sobre transferência de tecnologia na Indústria de Bens de Capital. Esse estudo nasceu da necessidade de identificar e priorizar linhas de financiamento da FINEP para a capacitação tecnológica da empresa privada nacional (ALVES, 1997 e ERBER, 1997). Essa pesquisa demonstrou que, no caso da indústria de bens de capital, o financiamento ao desenvolvimento tecnológico era insuficiente sem uma política de compra do grande investidor da época.
Era preciso casar a demanda das estatais ao desenvolvimento tecnológico das empresas nacionais de bens de capital e de engenharia consultiva. Para isso, era preciso uma “política de compra das Estatais”. A FINEP acreditava que como havia uma política clara de ISI e grandes projetos de investimento, a obrigatoriedade de comprar no país poderia ser usada para incentivar a capacitação tecnológica das empresas nacionais.
Essa proposta passou da FINEP para o MINIPLAN. José Pelúcio Ferreira, diretor da FINEP, tinha muita influência no Ministério do Planejamento (era um dos subsecretários do Ministro) e o Ministro, Reis Velloso, além de ter participado da criação da FINEP, tinha muito prestígio junto ao Geisel. A FINEP propôs o uso da demanda das estatais como estratégia de capacitação tecnológica, mas foi no CDE4 que ela se materializou enquanto decreto e no formato específico em que foi montado o Sistema NAI.
Foram essas convergências de fatores econômicos, políticos e ideológicos que viabilizaram a proposta da FINEP. Isso ocorreu porque era a inserção que cada agência federal tinha no Estado, mais do que seu estatuto, que determinava seu volume dos recursos, seu raio de ação e sua autonomia e criatividade (JAGUARIBE, 1987: 28).
A Política Tecnológica naquele momento resultava da necessidade da Política Econômica atender a demanda tecnológica (equipamentos e tecnologias importadas) (JAGUARIBE, 1987). Essa política não derivou de pressões empresariais e sim da necessidade econômica e da ação de um grupo que operava dentro do Estado.
Aliás, os projetos estratégicos como o desenvolvimento científico e tecnológico eram apoiados pelos militares por serem compatíveis com o projeto do Brasil grande potência (GUIMARÃES, 1994). Os NAIs surgiram da conjuntura e das análises de técnicos da FINEP e da academia. Essas pessoas compartilhavam um projeto econômico amplo que já havia sido formulado no I e II PNDs. Vislumbravam uma economia capitalista auto-sustentada, moderna e que tinha no desenvolvimento tecnológico contínuo o seu motor principal.
A empresa pública e a sociedade de economia mista federais e suas subsidiárias, compradoras de bens de capital, deviam organizar núcleos, em caráter permanente, para promover a preferência pela compra de equipamentos desenvolvidos e fabricados no Brasil.
O Decreto que criou os NAIs (76.409/75) não propunha a reserva da demanda estatal às empresas genuinamente nacionais nem a reserva do mercado nacional às empresas instaladas no Brasil. A impossibilidade dessas empresas abastecerem sozinhas o mercado era evidente. O texto se refere apenas a dar preferência, na compra, por “bens de desenvolvimento e fabricação nacional”. O texto do Decreto 76.409/75 abria, assim, a possibilidade de que cada participante lutasse por aquilo que ele próprio considerava “empresa nacional”.
Muitas empresas estatais prestigiaram as empresas genuinamente nacionais mas não lhes reservavam mercado. As empresas estrangeiras instaladas no país eram fornecedoras tradicionais das estatais. A FINEP tinha a posição mais nacionalista do Sistema. Ela somente direcionava recursos para empresa nacionais e procurava induzir os demais participantes do Sistema a se envolver com a luta pelo fortalecimento das empresas de capital nacional 5.
Os demais integrantes do Sistema tinham concepções diversas sobre o que era “Empresa Nacional”. Suas posições variavam das que defendiam ardorosamente as empresas nacionais até aquelas que sequer aceitavam a ISI.
Aos NAIs caberia, especialmente: a) orientar e articular as estatais nas relações com as empresas nacionais de bens de capital e de engenharia consultiva. b) informar contínua e antecipadamente as empresas nacionais de bens de capital a respeito das características e quantidades dos equipamentos a serem demandados pelos programas de investimentos das estatais. c) agir para viabilizar maior participação das empresas nacionais de engenharia consultiva nos projetos de engenharia informando-as das possibilidades técnicas dos fabricantes nacionais e d) fornecer subsídios para a orientar centros de pesquisa nacionais e para negociar tecnologias estrangeiras em condições mais favoráveis.
A meta, portanto, era vincular a substituição de importação de equipamentos e serviços de engenharia consultiva ao fortalecimento tecnológico e financeiro da empresa local. Os NAIs buscariam elevar a participação das empresas locais nos projetos de investimentos das estatais informando a demanda e direcionando a compra das estatais.
Segundo um relatório da SE-CCNAI (1980b:1) “Os NAIs possibilitariam a vinculação dos quatro agentes fundamentais do processo de desenvolvimento industrial e tecnológico: as empresas estatais, os fabricantes de equipamentos, as empresas nacionais de engenharia consultiva e os centros de pesquisa brasileiros”.
Como a demanda por tecnologia aumentaria com a ISI, caberia aos NAIs buscar condições “mais favoráveis de negociação tecnológica em suas próprias empresas, bem como indicar aos produtores as empresas estrangeiras que ofertam a tecnologia adequada e em condições propícias a uma rápida absorção das técnicas” (FINEP, sem data.b).
O Sistema no seu âmbito geral pode ser representado pelo seguinte organograma:
Figura 1
O esquema proposto pelo decreto 76.409/75
O Sistema NAI deveria ter sido coordenado pela CCNAI (Comissão Coordenadora dos Núcleos de articulação com a Indústria). Dela participariam representantes do:
1) CDI. Um representante da presidência do Conselho de Desenvolvimento Industrial exerceria as funções de Presidente da Comissão. O CDI dispunha do instrumento mais poderoso do Sistema: o direito de emitir Certificados de Registro de Fabricação (CRFs) sem o qual a empresa privada não podia vender bens de capital para a empresa estatal.
2) CACEX. A Carteira de Comércio Exterior do Banco do Brasil tinha a função de proteger o mercado barrando importações de bens de capital que tinham similar nacional.
3) EMBRAMEC. A Mecânica Brasileira S.A. tinha a função de fortalecer financeiramente as empresas nacionais de bens de capital comprando ações dessas empresas. 6
4) FINEP. A Financiadora de Estudos e Projeto atuava como agência de financiamento e como Secretaria Executiva da Comissão Coordenadora dos NAIs 7. Era responsável por detectar, articular e financiar oportunidades de desenvolvimento tecnológico.
5) BNDES/FINAME. A agência Especial de Financiamento Industrial do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social tinha o papel de financiar o produtor de bens de capital (suplier’s credit) 8.
6) EMPRESA ESTATAL tinha o papel de garantir a demanda por bens já produzidos ou a serem pioneiramente produzidos por empresas nacionais. Ela auxiliaria e viabilizaria o desenvolvimento tecnológico e produtivo dessas empresas através do seu poder de compra.
7) EMPRESA PRIVADA desenvolvia produtos escolhidos pela estatal ou sugeria o desenvolvimento de produtos. Essas empresas e suas associações não participavam na CCNAI, no CDI e em nenhuma instância intermediária do Sistema. Eram convidadas, pela SE-CCNAI, para seminários e encontros que visavam direcionar o trabalho do Sistema.
As empresas privadas eram convocadas por editais para desenvolver os produtos. As associações industriais não participavam na elaboração de projetos, programas ou estratégias do Sistema NAI. Assim, o Sistema NAI foi um instrumento inovador que buscou coordenar em colegiado as decisões, a participação e o tratamento de informações vindos da base do Sistema. Porém, nele apenas os agentes do Estado exerciam poder de decisão. Os empresários, trabalhadores e suas associações ficaram excluídas.
As atribuições principais da COMISSÃO COORDENADORA dos NAIs eram:
3 Ver, por exemplo, BONELLI e MALAN, 1976; CARDOSO DE MELLO, 1984; FURTADO, 1969, 1986; FAJNZYLBER, 1983 e TAVARES, 1972.
4 Conselho de Desenvolvimento Econômico.
5 A FINEP definia empresa genuinamente nacional como aquela instalada no país, cuja maioria das ações com direito a voto fosse propriedade de brasileiro nato ou naturalizado e cujos estatutos de acionistas e de cooperação técnica não restringisse o pleno exercício do poder decisório da maioria acionária (FINEP 1980a).
6 EMBRAMEC: Mecânica Brasileira S.A. Subsidiária do BNDES. Em 1974 o BNDE criou três empresas para fortalecer a capitalização das empresas nacionais através da subscrição de ações: a EMBRAMEC para o setor de bens de capital, a FIBASE para o ramo de insumos básicos e a IBRASA para os demais ramos. Essas empresas tinham como características comuns: i) investimento em ações e debêntures conversíveis; ii) preferência por ações preferenciais sem direito a voto e iii) deixar sob controle dos empresários nacionais a administração das empresas apoiadas, não exercendo nelas nenhum tipo de ingerência. Em 1982, essas empresas foram fundidas e se tornaram o atual BNDESPAR (VILLELA, 1980: 94 e TADINI, 1985: 60).
7 A FINEP ocupava a posição de SE-CCNAI justamente devido a preocupação com a questão tecnológica. Essa preocupação já estava presente no BNDE do qual surgiu FINEP - em 1965 como programa e em 1967 como instituição.
8 FINAME: agência Especial de Financiamento Industrial. Surgiu como Fundo de Financiamento para Aquisição de Máquinas e Equipamentos Industriais. Foi transformada em autarquia financeira em 1966 e em empresa pública subsidiária do BNDE em 1971 (a subsidiária mais importante entre 1975/77 com 34,3% das aplicações totais do Sistema BNDE). Ela opera através de agentes financeiros (bancos de desenvolvimento, de investimento e comerciais. Privados ou públicos) que negociam diretamente com os compradores de bens de capital, seguindo normas operacionais estabelecidas. A partir de 1973 criou o Programa Especial que oferecia financiamento com prazos e taxas de juros competitivas com as vigentes no mercado internacional. Esse programa estimulou de maneira eficaz a indústria pesada nacional, pois possibilitou a produção interna de máquinas e equipamentos que, sem o seu apoio, teriam sido encomendadas no exterior. Isso incentivou obviamente o desenvolvimento da capacidade de engenharia das empresas brasileiras (VILLELA, 1980: 84)